Хорошо, что сама тема разумной конституционной реформы стала пробивать себе дорогу в актуальной политической повестке страны. Некоторые из предлагаемых изменений давно назрели. Задача очевидна: устранить расхождение между Конституцией и жизнью. Предстоит обеспечить приоритет и развитие Конституции, прекратить опасный тренд имитационного конституционализма и понятийного регулирования, подмены институтов ручным управлением общественными отношениями.
Президент уловил резкое ухудшение общественного настроения и предложил сразу два весьма сильнодействующих средства, конституционную реформу и смену состава Правительства. Фактическая несменяемость верховной власти, резкое сужение возможностей для предпринимательских и гражданских инициатив, участия в управлении делами общества и государства стали причиной поразившего все слои общества глубочайшего социально-политического пессимизма. Люди массово уходят во внутреннюю миграцию, а молодёжь, что тревожно, и во внешнюю. Нужно предпринять что-то мощное, сопоставимое с решением XIX в. об отмене крепостного права.
В целом заявлено, по-сути, снижение персоналистского фактора во власти в пользу фактора институционального, с постепенной заменой несменяемой верховной власти на систему устойчивых властных институтов.
Президент не дал готовые рецепты, а изложил основные направления реформы государственного строительства. Дан старт давно назревшей общественной дискуссии, к которой призывали и Председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, и наши Фонд конституционных реформ и Конституционный клуб, а, в последнее время и лидеры парламентских фракций. Поставлена задача обеспечить сменяемость и обновление власти в России, используя потенциал Конституции и всех уровней власти.
Конституционная реформа призвана положить конец тренду имитационного конституционализма, когда нормы Конституции сами по себе, а всё более понятийно регулируемые общественные процессы и отношения – сами по себе. Заявленные «реформы сверху» могут стать шагом в направлении демонополизации власти и демократизации политического режима, раскрепощения и оздоровления общественной обстановки.
Со многими предложенными шагами можно согласиться, а с некоторыми можно поспорить. Посмотрим их.
Предложение закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти. Следует помочь реализации конституционного принципа независимости местного самоуправления от системы органов государственной власти, а не отменять его. Наделить наконец финансовыми гарантиями уровень местного самоуправления, расширить круг полномочий его органов в борьбе этого важнейшего института гражданского самоуправления с местными мафиями.
Изменения в Основной закон страны, гарантирующие приоритет Конституции в нашем правовом пространстве, представляются избыточными. Россия – суверенное государство. Конституционный суд мог бы уточнить толкование норм о соотношении общепризнанных принципов и норм международного права с национальной правовой системой именно в совокупности норм первой главы Конституции. Принимая настоящую Конституцию, народ Российской Федерации сознавал и сознаёт себя частью мирового сообщества. А предложения пересмотреть норму части 4 ст.15 Конституции приведут лишь к сужению инструментария гарантий защиты прав граждан, чего допускать не следует. Кстати, ч. 4 ст. 15 о международных договорах и статьи о социальных правах (для минимальной оплаты и пр.) – в первых главах, которые не могут быть изменены в обычном порядке внесения поправок в Конституцию; значит, надо структурно втискивать в другие главы, где они не по предмету этих глав.
Наиболее интригующими являются предложения по определённой корректировке формы правления.
О расширении полномочий парламента общество стало задумываться сразу же после принятия Конституции. Девяностые, точнее, их вторая часть прошли под знаком полного отсутствия парламентского контроля за должностными лицами всех уровней. Бесконтрольно прошла масштабная приватизация и пресловутые залоговые аукционы, заложившие мину замедленного действия под экономический строй. «Новых собственников», как правило, не уважают именно на основании сомнительных способов приобретения давешних государственных активов. Бессловесный парламент слишком дорого обошёлся стране.
Россия должна оставаться сильной президентской республикой, сказал Президент В.В. Путин. С другой, парламент – Федеральное Собрание должен взять большую ответственность за формирование Правительства. Дополню: получив, при этом и полномочия для полновесного парламентского контроля. Открывается новое окно возможностей для серьёзного, равноправного взаимодействия ветвей власти. Для реального представления и согласования различных интересов – ключевую эту функцию понадобится вернуть в интересах развития страны.
Напомню, что летом 1993 г. на Конституционном совещании ключевым разногласием между президентским проектом Конституции и проектом за авторством Конституционной комиссии, при их совмещении, оказалось полномочие парламента давать согласие на назначение как Председателя Правительства, так и заместителей Председателя Правительства и ключевых министров, ставить и решать повторным голосованием вопрос об их отставке. Похоже, лишь спустя 26 лет предложение о разделении парламентом ответственности за работу Правительства находит понимание и поддержку. Стоило ли так всё ломать осенью 1993-го?.. Сколько возможностей для нормального сбалансированного развития упущено за это время.
Парламент с новыми полномочиями надо бы избирать по новому, и ЦИК должен быть иным, и вообще нужны конституционные гарантии свободных выборов. Пока что –вакуум, заполняемый подчас манипуляциями и политтехнологиями. Только теперь и наш Совет Федерации с его новыми полномочиями надо не формировать, а избирать населением субъектов Российской Федерации, иначе, чем это прописано в статье 85. При этом важно не потерять статус представительства ВЛАСТИ в регионах, став депутатской палатой, а значит надо сохранить отсутствие политических фракций в палате регионов.
Совет Федерации получит новые важные кадровые полномочия – согласовывать кандидатуры глав ведомств силового блока и прокуроров субъектов Российской Федерации. Согласен со мнением моего коллеги по Конституционной комиссии Е.А. Данилова, который спрашивает: почему не Государственная Дума, которая берет часть ответственности за Правительство при утверждении ею других министров? Что, главы силовых ведомств становятся какими-то особыми министрами? И теперь будут министры с различным статусом (согласуемые и утверждаемые)? Или даже уже теперь де-юре две категории правительства, одно – силовое – под Президентом, другое – остальное – под Председателем Правительства? Президент хочет обезопасить себя от непрохождения чьей-либо кандидатуры из силового блока?
При этом согласования в верхней палате парламента прокуроров и полномочиями Советом Федерации по судьям высших судов принимается. Это явно недостаточно для назревшей судебной реформы, но в качестве начального шага подойдёт.
Предложение о наделении бОльшими полномочиями Конституционного Суда справедливо. Речь можно вести о постепенном восстановлении его важной роли, прерванной силовым путем осенью 1993 г. Тот же Е.А. Данилов справедливо полагает, что если наделять Конституционный Суд рассмотрением проектов федеральных законов до их подписания, то он будет связан своим решением, когда обратятся по этому же, но уже подписанному закону.
Произойдёт усиление ветвей власти. Равновесие и баланс между ними мог бы поддерживать новый конституционный орган – Государственный совет. Кстати, государственные советы в ряде зарубежных государств как раз предварительно по запросу рассматривают важнейшие проекты законов перед их подписанием. Мне он видится не как президентско-губернаторский. Не надо, чтобы Совет Федерации размывался Государственным Советом, о чем и Президент сказал. Скорее, полезно некое «Политбюро», с участием ключевых политических фигур – председателей палат парламента, председателей высших судов, ключевых гражданских и силовых министров, представителей ведущих политических сил и «башен». Как орган, помогающий в выработке и принятии стратегических решений, предохраняющий от возможного произвола верховного правителя. Это идея для общественной дискуссии. Предметом дискуссии могли бы стать также порядок формирования и полномочия Совета Безопасности, явно усиленного сейчас введением должности заместителя его Председателя.
Усиление потенциала государственных органов должно быть сбалансировано развитием потенциала институтов гражданского общества. Одно без другого немыслимо. Государство, по замыслу создателей Конституции, есть официальный представитель общества. Мы давно уже предложили вариант дополнительных глав 21 «Гражданское общество» и 22 «Свободные выборы, референдум». Эпохе обновления нужны чёткие конституционные гарантии самодеятельности гражданского общества и механизмы свободных выборов на уровне конституционных норм.
Пресловутые два срока подряд. В первоначальном проекте Конституции, начиная с августа 1990 г., была однозначная норма: «Никто не может быть избран на должность Президента РФ более двух раз». Именно в такой формулировке эта норма дошла до Конституционного совещания при Президенте в июне 1993 г., где в процессе соединения с нормами т.н. «президентского проекта» победила нынешняя формула. Давно назрело её изменение, с уходом от политтехнологической нормы эпохи борьбы Президента и Съезда народных депутатов и двух программ развития общества и государства.
Федерализм же в нашей Конституции требует не изменений, а соблюдения. Этот конституционный принцип был выстрадан современной Российской Федерацией: в начале 1990-х гг. мы стояли на пороге дезинтеграции и только подготовка (на основе проекта соответствующей главы новой Конституции России), многотрудное успешное согласование и подписание Федеративного договора в 1992 г., а затем и полновесное вхождение его содержания в новую Конституцию позволили нам выработать собственную формулу государственно-территориального устройства. Максимальная реализация Конституции в этой части – залог укрепления солидарности и единства всех составных частей России. Уточнения же нужны в части гарантий бюджетного федерализма.
Наконец, в обществе явно назрела дискуссия о путях социализации недр и доходов от оборота добываемых полезных ископаемых – столь показательным и разительным остаётся контраст между Россией и Норвегией, некоторыми государствами Персидского залива.
Общественное обсуждение поправок не должно быть про-формой. А ведь риск выхолощенного действа, признаем, есть. В обществе ощущается настороженность к прозвучавшим инициативам (почитайте комментарии простых граждан в тех же социальных сетях), но нельзя остаться в стороне от предложенного Президентом обсуждения. Выйти из застоя можно с обновлённой властью, эффективно работающими институтами, вернуться на путь общегражданской солидарности, свободы, сочетания инициативности и ответственности, неравнодушного пассионарного отношения к решению назревших задач. Ответственно мыслящие граждане могут внести свою лепту в начавшийся поиск. Свои предложения, после их консолидации с предложениями коллег – конституционалистов и обсужденные в рамках запланированных на ближайшие дни хз Рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию.
Олег Германович Румянцев – председатель Комиссии Ассоциации юристов России по развитию конституционного правосознания, кандидат юридических наук, в 1990-1993 гг. – Ответственный секретарь Конституционной комиссии, народный депутат России.
Источник: страница О.Г. Румянцева в Facebook