Федеральные территории – новация, озвученная в рамках обсуждения конституционной реформы. Весьма интересная, если подойти к теме осмысленно. То есть, имея в голове долгосрочную стратегию развития государственного устройства страны.
С точки зрения упомянутой новации, Россия – редкое федеративное государство, вся территория которой состоит из ее субъектов. Чаще всего в структуре федеративных государств существуют территории, не являющиеся субъектами федераций, управляемые на иных, не федеративных, основаниях. Например, федеральный округ, исполняющий столичные функции; регионы прямого подчинения федерального центра, не являющиеся субъектами федерации – обычно это удаленные территории, острова, сложные природно-климатические зоны. Или регионы с тяжелым историческим наследием. Или – конфликтным потенциалом.
Наиболее известный пример выделения особой территории со столичными функциями, которая не входит ни в один субъект Федерации, – федеральный округ Колумбия в США – District of Columbia (D.C.), в котором располагается столица страны Вашингтон. Причем данный округ не был выделен изначально, условно говоря, на «нейтральной» территории: когда то его земли принадлежали штату Мэриленд. Это важный нюанс именно для нас, чтобы было понимание – из территории субъекта федерации всегда можно в соответствии с установленными законом процедурами (обычно – согласие властей субъекта + голосование в палате регионов) выделить территорию, которая перейдет под прямое федеральное управление. В настоящее время D.C. управляется на принципах местного самоуправления и прямого подчинения верховной власти США: Вашингтоном управляет муниципальный совет из 13 человек во главе с мэром, однако Конгресс США может отменять любые нормативно-правовые акты, принятые советом. У округа есть не имеющий права голоса делегат в Палате представителей Конгресса США, но нет своих представителей в Сенате.
США далеко не единственный подобный пример: федеральная столичная территория выделена в Пакистане, в ней располагается столица страны Исламабад, а также прилегающие к этому городу земли. Столица Малайзии Куала-Лумпур также располагается на федеральной территории, которая управляется напрямую из центра и не принадлежит ни одному штату. Национальный столичный округ Дели не входит ни в один штат и управляется администратором, представляющим непосредственно правительство Индии.
Федеральная столичная территория в том или ином виде существует в Нигерии (Абуджа), Аргентине (Буэнос-Айрес), Венесуэле (федеральный округ), Мексике (федеральный округ, в который входит центральная часть столичного мегаполиса Мехико), Бразилии, Австралии (Австралийская Столичная Территория – Канберра).
Кроме федеральных округов со столичными функциями, в составе многих федераций существуют иные территории, не имеющие статуса субъектов федерации. Так, в Пакистане помимо 4-х штатов и федеральной столичной территории существует федеральная территория племен, а также две территории Кашмира (спорные с Индией земли), административно подчиненных напрямую пакистанским властям. В Канаде кроме 10 провинций существует три территории, в Малайзии наряду с 11 штатами – 2 федеральные территории, в Индии кроме 28 штатов существует 6 союзных территорий, Венесуэла в своей структуре кроме штатов и федерального округа имеет федеральные владения, включающие большинство принадлежащих этой стране островов. Состоящая из шести штатов Австралия обладает также тремя материковыми территориями и иными небольшими территориями.
Упомянутые примеры территориальных образований, не являющихся субъектами федерации, но являющимися частью территории государства, чаще всего управляются напрямую федеральными органами власти или же назначается специальный администратор-представитель федеральной исполнительной власти.
В России институт федеральных территорий было бы полезно использовать с целью:
- сокращения численности субъектов РФ для повышения управляемости страной;
- перевода территорий, являющихся основными донорами федерального бюджета, под федеральных контроль, а как иначе выравнивать региональные диспропорции;
- разрешения потенциальных этнических конфликтов – федеральная территория лишена этнической окраски, вопрос о титульном этносе автоматически снимается;
- сохранения природной или культурно-исторической уникальности отдельных регионов страны.
Может быть стоит преобразовать прибрежные арктические регионы в федеральные территории. Обоснование: территориальная удаленность от основных экономических районов страны; малая численность населения; сложность освоения в виду дефицита инфраструктуры и суровости климатической зоны; стратегическое значение – запасы сырья, арктический межконтинентальный морской путь, военно-стратегическое значение.
Можно рассмотреть вариант перехода из статуса субъектов РФ в статус федеральных территорий трех нефтедобывающих автономных округов – Ненецкий, Ямало-Ненецкий и Югра (ХМАО). Тем самым, решилась бы и проблема сложносоставных субъектов РФ.
Особой проработки, в силу чувствительности, заслуживает идея создания федерального округа со столичными функциями на базе территории Москвы и части Московской области (в пределах ЦКАД). Дальние – от Москвы – территории Московской области могут усилить экономический потенциал соседних субъектов РФ.
Отдельная тема – природные заповедники: КавМинВоды, Байкал, Алтай – здесь статус федеральных территорий может увязываться с федеральным же финансированием.
И наконец, Русский Север – значительные части Вологодской, Архангельской областей, Коми и Карелии – могут стать единым масштабным культурно-исторически-природным федеральным заповедником, призванным спасти уникальную русско-северную культуру. По сути, мы ее уже утратили. Так тем более с целью сохранения ее наследия стоит подумать о создании специальной федеральной территории, управляемой напрямую из центра, с соответствующим финансированием и соответствующей миссией.
Михайлов Родион Владимирович, заместитель председателя экспертного совета Фонда ИСЭПИ
